El derecho de los pueblos indígenas a ser consultados

Por: Alicia Abanto*

El Perú necesita un Estado dialogante. Sin embargo, si ya constituye un desafío para un ciudadano urbano y físicamente cercano a las oficinas estatales dejarse escuchar, uno puede fácilmente imaginar lo difícil que debe serlo para los pueblos indígenas, que habitan en zonas en donde el aparato estatal casi no tiene presencia. De ahí la relevancia del derecho de los pueblos indígenas a ser consultados. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) –vigente en el Perú desde hace 15 años– reconoce dicho derecho, y lo define, conforme lo recoge el reciente Informe de Adjuntía Nº 11–2009–DP/AMASPPI–PPI de la Defensoría del Pueblo, como "el derecho de los pueblos indígenas a que la adopción de medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlos directamente sea antecedida de un proceso de diálogo entre sus instituciones representativas y el Estado".Además, en dicho informe se sostiene que tal proceso es previo a la adopción de la medida y que debe tener por finalidad llegar a un acuerdo o consentimiento sobre dicha medida, pero en el marco de un diálogo intercultural, de buena fe, y basado en la generación de relaciones que propicien la equidad y el respeto.La consulta es obligatoria respecto de las decisiones estatales que puedan afectarlos directamente, sin que se considere relevante si ellas son positivas o negativas para los pueblos indígenas. Por ejemplo, se deben someter a consulta aquellas que modifiquen el régimen sobre la propiedad de sus tierras, o las que creen o implementen políticas públicas que atienden sus necesidades de educación, salud y de servicios básicos; o alguna otra que afecte a su ambiente o a los recursos naturales de los que dependen.Un proceso de diálogo de esta naturaleza es complejo, ya que su finalidad es lograr que las partes arriben a un acuerdo, lo que demanda de éstas esfuerzos genuinos para conseguir tal objetivo, y no el mero cumplimiento de formalidades, también necesarias, desde luego. Por tal razón, el proceso de consulta debe contar con procedimientos con un alto grado de formalidad, sistemáticos, replicables y transparentes. Esto responde, por un lado, a la necesidad de dotar de seguridad jurídica a todo acto del Estado, pero, por otro –y esto es lo más importante–, establece un cauce institucional que facilita la conducción del diálogo.No se debe confundir el proceso de consulta descrito con una suerte de "derecho de veto" frente a las decisiones del Estado. Ni la legislación nacional ni el Convenio 169 de la OIT lo recogen. Lo que la consulta busca promover es el entendimiento mutuo y el consenso en las decisiones. Siempre será responsabilidad del Estado adoptar las decisiones, por medio de las autoridades elegidas democráticamente, así como por los funcionarios públicos designados.Pero la decisión final que adopte el Estado tampoco puede afectar a los derechos de los pueblos indígenas. El Estado está obligado a respetar y garantizar dichos derechos. De no hacerlo, las autoridades y los funcionarios incurrirían en responsabilidad, frente a lo cual los pueblos indígenas tienen expedito el derecho a recurrir a procedimientos jurisdiccionales o administrativos ágiles, accesibles, efectivos y eficientes que les garanticen un debido proceso, una pronta resolución y una efectiva defensa de sus derechos.El derecho a la consulta es imprescindible para construir un país democrático e inclusivo, razón por la cual la Defensoría del Pueblo está impulsando la dación de una Ley Marco que regule su ejercicio. Esto demanda una clara voluntad política de las distintas instancias estatales y de las dirigencias de los pueblos indígenas. Solo así superaremos la polarización y avanzaremos hacia la transformación de los conflictos, un camino que nos permitirá construir un Estado más justo, presente, respetuoso y adecuado a la diversidad cultural de nuestro país.
(*) Jefa del Programa de Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo